农业支持保护体系的基本框架

  武 文      刘年艳   

一个完整的农业支持保护体系，应当包括五个基本的支撑框架：理论框架、制度框架、法律框架、管理框架和公共支出框架。理论框架是政府支持保护农业的道德基础，它主要回答为什么要对农业进行支持保护这个问题；制度框架是政府立法施政的价值基础，它对农业支持保护起着制约或促进作用；法律框架是政府支持保护农业的权力基础，它主要解决支持保护农业的政策渊源这个问题；管理框架是政府支持保护农业的组织基础，它为农业支持保护体系提供行动力量和执法主体；公共支出框架是政府支持保护农业的财政基础，它决定着农业支持保护体系的发展格局和未来走向。

一、理论框架

理论是政策选择的基础，它不是可有可无的东西，而是一个必不可少的前提。当然，这并不意味着世界上存在一个先验的、普遍适用的绝对真理。相反，就农业支持保护体系而言，各个国家基于不同的国情和利益追求，对相关理论普遍存在实用主义的选择性利用。

比如，有的国家推行所谓的“收入平价”原则（卢锋，2001），试图通过大规模补贴把农民收入提高到与城市居民大体相等的水平；有的国家奉行“比较优势” 原则，认为各国均应根据其资源禀赋的不同而生产其具有比较优势的商品，进而在国际市场上换回本国所需要的产品；还有的国家立足“动物福利”原则，对出口国的饲料安全与饲养环境提出十分严格的要求。

（一）传统理论框架

从我国的情况看，过去一直强调基础产业理论，即认为农业是国民经济的基础，农业在社会经济中的基础地位和作用，是任何其他产业所不能替代的（欧阳旭初，1997）。

其实，基础产业理论跟我国历史上的农本思想是一脉相承的。这一理论可细分为要素贡献论、产业制衡论和自然属性论三个层次。

要素贡献论来自诺贝尔经济学奖获得者西蒙·库兹涅茨在《经济增长与农业的贡献》一书中的“经典分析”（刘思华，1996），指的是农业对经济增长所具有的产品、市场、要素和外汇四大贡献（梁志明等，2000）。

产业制衡论主要关注工业与农业之间存在的相互依存关系。在第一次产业分工之前，“只有农业劳动生产率提高到了一定的水平，能够经常提供剩余产品时，工业以及其他部门才能相继脱离农业而独立（姜作培，2000）”；在工业化推进期间，“如果农业不能继续提供有保障的食物，以及部分原料、市场和要素贡献，工业化将急刹车或停滞（傅晨，1998）”；在工业化基本完成之后，则要“以工业反哺农业[1]，进一步推动农业的发展（薛紫华，1999）”。

自然属性论认为农业的基础地位“是由农产品的自然属性和农业的特点所决定（姜作培）”的，这也就是马克思所说的“人们为了能够创造历史，必须能够生活，但为了能够生活，首先要求衣、食、住、行及其他东西”和“在任何时候任何发展阶段，最文明的民族也同最不发达的、未开化的民族一样，必须先保证自己的食物，然后才能去照顾其他事情”。

应该说，这三个理论层次不是彼此割裂的，而是有着内在的、有机的相互联系。从政策效应看，由于注意到了四大贡献，所以就利用“剪刀差”和“粮食定购”，大肆从农业提取积累资金；由于注意到了产业发展之间的相互制约，所以官方要求“加强农业”、“重视农业”的口号不绝于耳；由于注意到了农业的自然属性，所以就片面强调“以粮为纲”和增加农业产出。

客观地讲，基础产业理论对于发展我国农业确实起到了一定的促进作用。但是，这个理论的错误应用也直接导致了对农业的过度掠夺，恶化了农民的处境并加剧了农村的贫困。

（二）新型理论框架

我国加入世贸组织之后，农业发展所处的环境发生了极大的变化，继续奉行基础产业理论可能将使我国农业陷入困境。我们应当从实际需要出发，建立一个新的理论框架。新的理论框架有两个理论支柱，一个是弱质产业理论，另一个是多功能性理论。

1、弱质产业理论

农业是一个需要扶持的弱质产业。在发达国家，一些经济学家在给政府的政策建议书内，经常把农业是一个弱势产业作为第一理由，促使政府增加对农业及农业科研的投入（姜太碧等，2002）。按照非均衡理论，国民经济的发展是不平衡的，出现越早的产业，比较利益就越低，而产生较晚的产业，其比较利益就越高。农业作为一个母亲产业，是人类最早的产业之一，这就造成了其比较利益的低下（韩晓光等，1999）。

农业的弱质性特征主要表现在以下几个方面：

第一，生产周期长，供给调整滞后于市场需求变化

农产品生产周期长、季节性强，当期的生产计划基本上是根据上期的价格走势确定（郑大豪，1995），无法随着市场需求的变化及时做出调整。供给缺乏弹性，产出水平往往不是太多就是太少。产出太少时，面对市场机会无能为力，错失赚钱的机会；产出太多时，因农产品大多具有鲜活、易腐、不耐储存的特点，只能蒙受巨大的经济损失。

第二，承受自然风险和市场风险双重影响

农业生产既是一个自然再生产过程，也是一个经济再生产过程，因而面临着双重风险的压力（姜长云，2001）。一方面，农业生产可能会遭遇洪涝、干旱、沙尘暴、病虫害和瘟疫等灾害，生产形势在很大程度上要依赖于自然条件的好坏，具有很大的不确定性；另一方面，农产品的价值实现要取决于市场供求状况，在需求弹性小于供给弹性的情形下，价格波动较为剧烈，存在着很大的经营风险。

第三，投资回报率低

一般而言，农业生产普通存在资金周转缓慢、固定资产利用率偏低、投资回收周期较长和资本利润率不高的情形（施虹，1997），对逐利资本缺乏足够的吸引力。

当然，生物技术在农业生产中的应用以及产业链增值利润的回馈分享，使这一状况有所改观，但投资回报率低于其他产业的事实却并没有从根本上得到改变。

农业的弱质性决定了不管是发达国家还是发展中国家，农业都是市场经济中的弱者，都需要得到政府扶持。但对我国而言，这种弱质性还有更为复杂的根源，比如：我国的自然资源条件较差，生产者素质较低，经济形态表现为封闭的、自给自足的农户经营，市场体系和社会化服务体系很不完善，等等。这意味着，我国农业更需要得到政府的支持与保护。

2、多功能性理论

20世纪80年代末90年代初，日本最先在其“稻米文化”中引入了农业多功能性概念。之后，农业多功能性概念相继出现在《21世纪议程》、《罗马宣言和行动计划》等联合国文献之中（张陆彪，2001）。

欧盟、日本和韩国等国注意到农业对保护遗产、确保粮食安全、保持空间上的平衡发展、保护地面景观与环境具有不可替代的重要作用，认为农业多功能性概念有助于重新审视和认识农业这一古老产业，从而在新的理论基础上制定新世纪的农业发展战略，以确保农业的可持续发展。

日本政府认为，强调农业的多功能性，可以促使人们重新审视农业的地位，有助于唤起国民对本国农业的热情。对日本而言，如果仅仅从经济效益的角度考虑问题，就可能会放弃农业，以换取经济总量的增长。但如果从多功能性的角度考虑问题，就会强化农业的基础地位。因为农业不仅能确保粮食的稳定供应，而且能带来社会、生态、文化等方面多种效用。据日本有关研究单位应用替代成本法测算的结果显示，农业多功能性给日本的农区和山区丘陵区分别带来550亿和240亿美元的效益。

日本尚且如此，像我们这样一个历史悠久、人口众多的大国，强调农业的多功能性就更具有特别的意义。对我国而言，农业可以保障粮食安全，可以增加就业机会，可以提供生存保障，可以改善环境质量，可以传承历史文化，可以维护自然景观。总之，农业是一项公益产业，存在着很强的外部性，农业对我国的贡献绝不仅仅是GDP的问题，它需要全民进行关注，需要各方力量进行扶持。

二、制度框架

（一）农地产权制度

按照《土地管理法》及《农村土地承包法》的有关规定，农村土地属于乡镇村组集体所有，农民对土地拥有承包经营权，农民承包土地要支付承包费，农民承包的土地不得买卖，但承包经营权在承包期内可以流转。显然，农民所享有的承包经营权要依赖于契约约束，是一种典型的债权，而非物权。

农村土地承包制始于上个世纪八十年代初期，这种所有权与经营权相分离的制度安排，既坚持了生产资料公有制，又调动了经营者的积极性，走出了一条既非土地私有制又非集体农庄制的第三条道路，而且在制度推行的初期确实也产生了非常惊人的制度绩效。

但是，农村土地承包制却存在着先天性的制度缺陷：一是所有权主体缺位，所有权的虚设导致“责、权、利”不清，农民的合法权益容易受到侵犯；二是所有权边界以村组社区为单位划分，限制了土地作为生产要素在更大范围内流转和配置的可能；三是村委会作为土地所有权的代表，集所有者与管理者双重功能于一身，这一状况阻碍了农村基层实行民主自治的进程；四是不存在真正意义上农地市场，农民的经营权得不到最终的价值实现，也无法拥有足够数量的土地；五是土地流转规模小、效率低，农民长期维持兼业化经营。

这一状况之所以能长期维持，就在于诺斯所说的“一种无效的制度安排之所以得以维持，在于统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、利益集团冲突以及社会科学知识的局限”。

我们认为，在农地产权问题上要以“三个代表”重要思想为指导，摆脱意识形态束缚，还地与民，实现真正的“耕者有其田”。在制度设计上，可以有两种方案：一种是无偿地[2]直接赋予农民以土地所有权；另一种是采取类似英国的制度设计，即规定国家（女王）拥有终极所有权（如规划权、征用权、征税权等），农民拥有剩余产权。

以上农地制度创新，至少会产生以下制度绩效：第一，农民会增加对土地的长期性投入（假定要素与产品价格不变），从而可以提高我国农业的综合生产能力；第二，农民可以将土地抵押出去，满足短期融资需要，避免因高利贷的盘剥而陷入破产的境地；第三，农民在转为城镇居民后，可以通过出售土地获得生活来源或创业资金；第四，善于经营的农民，可以不断增持土地，实现规模效益；第五，土地归于农民之后，农民就不需要再交什么承包费，其消费能力和生活状况将得到明显的改善。

当然，有人可能担心，还地与民的结果将是大地主的出现和小农户的破产。实际上这种担心是多余的。第一，城市化进程会提供更多的就业机会；第二，我们可以参照东亚国家及台湾的经验，对农民的土地持有量进行限制和调节。

（二）农村税费制度

   税费制度改革之前，我国农民要向国家缴纳农业税、农业特产税和屠宰税，要向乡镇、村缴纳提留统筹费，要支付一些其他的集资和摊派，还要无偿提供义务工和积累工。从负担性质来看，农业税与农业特产税按面积征收，类似于财产税而非流转税；屠宰税属于行为税，但在实践中往往按“人头”征收；提留费属于土地承包费，类似一种货币地租，但主要用于村干部开支；统筹费也来自承包费，但主要用于弥补乡镇财政的不足；集资、摊派有的属于服务性收费（如统一供种），有的属于公益性支出（如共同生产费），也有的属于“乱收费”；积累工和义务工属于公益性支出或者劳役地租。从负担水平来看，农民的观点是“头税轻、二税重、三税是个无底洞”。

2000年以来，我国开始实施农村税费改革。改革的内容是“三个取消、一个逐步取消、两个调整和一项改革”：即取消屠宰税、乡镇统筹款和教育集资等专门面向农民的行政事业性收费和政府性基金；用三年时间逐步减少直至全部取消积累工和义务工；调整农业税和农业特产税税率及征收办法；改革村提留征收和使用办法，以农业税额的20%为上限征收农业税附加，替代原来的村提留。改革的方向是，逐步建立一个以农业税、农业特产税[3]及其附加，以及村级“一事一议”筹资方式为主要内容的新型农村税费制度框架。

但是，税费制度改革存在以下问题：一是费改税改掉了土地所有权收益，进一步模糊了农民负担的经济性质；二是税率调低后，财政转移支付和县乡机构改革等配套措施未能跟上，加剧了县乡财政困难；三是基层政府的财权与事权不对称，而向农民收费的制度基础已经弱化，致使农村义务教育和基础设施建设面临着严重困难。

由此看来，农村税费制度还有待进一步完善。我们建议：第一，停征农业税及其附加，由此造成县乡财政收入的不足由转移支付弥补，财源以粮食风险基金解决（不再用于“直补”）；第二，在农地产权制度改革的同时，开征农地交易税或增值税，以限制土地的频繁买卖；第三，乡村义务教育及公益性基础设施建设由中央财政负担，纳入“绿箱”政策管理，以利于尽快提高全民素质及改善农村生产、生活条件，促进农村经济社会的全面发展。

（三）农民合作制度

我国有2亿多农户，其生产规模仅相当于欧盟的1/40和美国的1/400。入世后，如此超小规模的农户想在激烈、残酷的市场竞争中取胜，几乎是难以想象的。解决的办法有二：一是推进“公司+农户”的产业化经营，二是发展农民合作组织。由于在农业产业化经营中，企业和农民的利益在根本上是相互冲突的，难以很好地解决“风险共担和利益共享”的机制问题，所以应当大力发展能够真正代表农民自身利益的合作组织。

从我国来看，农民合作组织主要有两类：一类是社区性合作组织，另一类是专业性合作组织。理论上讲，发展社区性合作组织，既可以节省交易费用，又可以节约组织资源，是一种较好的合作形式。但是，由于历史的原因，农民对社区合作缺乏归属感和认同感，而社区合作组织又确实存在产权关系不清的问题，致使农村大部分的社区合作组织形同虚设，没有多大用处。与此相反，我国各地的农民专业合作组织却非常活跃，已经超越了早期的单纯技术合作，而发展为具有购销、加工、储运等多种功能的组织。不过总体来看，我国的农民专业合作组织还处于发展初期，规模小、覆盖面窄、实力薄弱、管理制度不健全，既未形成全国性组织，也没有法人地位，甚至还不具备综合性服务功能。

在日本，农协从事信用、贩卖、购买和共济四种基本业务，提供农业种植技术、食品加工技术、病虫害防治、住宅改建、道路修建、医疗保健等多种生产、生活服务。日本“农协”既代表农民的经济利益，也代表其政治利益；既属于合作经济组织，也属于政治团体。

在韩国，农协以提高农业产出水平、建设高福利农村和提高农民的经济及社会地位为宗旨，履行指导和参与农业流通业、物资供应、加工、销售、金融、保险、福利等多种职能。

今后，我国要借鉴国外经验，在农民自愿合作的基础上，积极引导，大力扶持，促进农民合作组织的健康发展。

三、法律框架

诺贝尔经济学奖获得者布坎南认为：“没有合适的法律和制度，市场就不会产生任何体现价值最大化意义的效率。”从发达国家的情况看，政府政策一般要以法律形式体现出来。法律对政策目标、政策内容、相应措施及执行机构等都会做出明确规定。发达国家的农业法律体系大都比较完善，能够有效地支持、保护本国农业的健康发展。

从我国的情况看，政府政策多以文件、通知的形式出现，缺乏系统性、整体性和可操作性（秦富等，2003）。虽然我国也出台了一些农业方面的法律法规，但与发达国家相比，还存在着很大的差距。

我国在农业支持保护方面的正式立法始于1993年发布施行的《农业法》。该法共分9章，涉及“农业生产经营体制”、“农业生产”、“农产品流通”、“农业投入”、“农业科技与农业教育”和“农业资源与农业环境保护”等6个方面。

随着改革开放的不断深化和国民经济的持续发展，“在农业发展的新阶段，出现了一些新情况和新问题”[4]。一是随着社会主义市场经济体制逐步完善，农业和农村经济发展的运行机制与外部环境都发生了变化，传统的农业管理和支持模式已经不能适应新的形势；二是由于生产力水平提高和人民生活的改善，农产品供求关系发生变化，部分农产品出现阶段性、结构性供过于求，农产品的品种和质量不完全适应市场需求，农业结构调整势在必行；三是近年来农民收入增长幅度趋缓，不仅制约农村消费增长，也影响国民经济的发展；四是我国中入世界贸易组织后，农业面临国际市场的挑战，需要采取新的措施，提高农业发展水平和农产品的国际竞争力。

为此，全国人大农业与农村委员会和农业部自2000年7月以来，共同组织力量，开始对《农业法》进行修订。修订后的新《农业法》于2002年12月经全国人大常委会通过，并于2003年3月开始施行。与1993年的《农业法》相比，新法将原第四章“农产品流通”改为“农产品流通与加工”，将原第六章“农业投入”改为“农业投入与支持保护”，同时增加了“农业和农村经济结构调整”、“农业产业化经营”、“保障农产品质量安全”和“粮食安全”4章新内容。

新法第六章“农业投入与支持保护”共有11条。有关规定指出了国家对农业支持保护的主要内容，指明了财政预算资金投入农业的使用方向，强调了对农业财政、信贷资金的审计和监管，明确了国家将完善农业保险制度和健全农村金融服务体系。可以说，这些规定已经为我国农业支持保护体系的建立与完善奠定了一个很好的法律基础。但是，仅就目前的这些规定来看，尚不足以构建一个完整的农业支持保护法律框架。第一，从法律构成看，只有“基本法”而没有专项法进行配套，还没有形成一个完备的法律体系；第二，从已有的规定看，很多内容显得过于原则和笼统，有的条款甚至仅是一些倡导性的建议。今后，我国应借鉴国外经验，在法律条文中对政策目标、保障项目、预算支出、执行机构等方面都要做出明确规定，以便增强其可操作性。同时，我国也要继续完善现有法律体系，尽快构建一个比较完整的农业支持保护法律框架。

对于基本法，今后要结合国内农业发展的需要和世贸规则的要求，不断进行修改、完善。我们知道，美国的第一部农业法是1933年12月由国会通过的《农业调整法》。此后，这一农业基本法不断得到修订，2002年5月颁布的新农业法已经是其第19部农业法。农业法是美国政府制定农业政策和实施农业计划的基础，它不仅明确了农业政策的基本方向，而且也详细规定了政府干预农业、农村事务的基本权限。可以说，农业法对于确保美国农业的健康发展起到了非常积极的促进作用。

对于专项法，今后要借鉴发达国家的经验并结合我国国情，逐步进入立法程序或纳入立法规划。在公共投资方面，要制定《农业投资法》、《农村发展法》、《农业综合开发法》、《贫困地区援助法》、《农业结构调整法》和《农民收入补贴法》；在资源利用、保护方面，要制定《农地法》、《基本农田保护法》、《农村生态环境保护法》和《农业用水法》；在农村减灾和风险防范方面，要制定《农业保险法》、《灾害救济法》、《食品援助法》和《农村社会保障法》；在市场主体地位方面，要制定《合作社法》、《农业行业协会法》和《农民组织法》；在金融支持方面，要制定《农业信贷法》、《农村信用合作法》、《农业发展银行法》。

总之，未来的农业支持保护法律框架，应该以《农业法》为基本法，以专项法为配套法，最终形成一个内容丰富、结构合理、科学有效的法律体系。

四、管理框架

（一）管理体制

在计划经济时期，与农业产业的分割经营相适应，我国的农业管理也形成了分段式管理的体制。在农业产业链的各个环节，财政部门管投资，计划部门管基建，农资部门管生资，国土部门管耕地，农业部门管生产，粮棉部门管收储，工业部门管加工，商检部门管检疫，工商部门管市场，内贸部门管内销，外经部门管出口。在这种格局下，由于存在机构重叠和取能交叉，致使政策执行和调整变得非常困难，并最终导致资源浪费和效率低下。

我国现行的农业管理体制基本上沿袭了过去的分段式管理模式，存在上下同构、部门分割、行业垄断、地方保护等诸多问题。这种分段式管理体制难以实现对农业的综合服务和有效调控，而在我国加入WTO、参与国际竞争的新形势下，更是暴露出明显的不足。

农业是一个完整的系统，如果强行地割裂开来，那么农业的供产销就会脱节，就不能适应市场经济的要求。同样，农业管理也是一个完整的系统，如果人为地割裂开来，就不能避免部门之间不必要的损耗和磨擦，也就不能适应农业产业化经营的需要。

只有建立综合统一的农业管理部门，才能消除职能交叉，才能降低行政成本，才能平衡不同主体的利益关系；只有建立综合统一的农业管理部门，才能实施对农业产业链的有效调控，才能确保对农业、农村和农民的有效服务，才能促进我国农业的健康、快速发展。

从国外情况看，各市场经济国家尽管其政治制度和经济发展水平有所不同，但在农业体制方面却基本上都实行从“田间到餐桌”的一体化管理，以适应农业生产的特点和市场拓展的需要。

比如，美国、日本和欧盟各国，都按照现代农业的理念和建设进程，对农业管理体制进行了调整和改革，强化了农业管理部门对农业产业链条和乡村综合发展的一体化管理职能，加强了农业部门在市场环境建设、基础设施建设、国际市场开拓以及保障食品安全、增加农民收入、实现可持续发展和乡村全面建设等方面的职能（卢良恕等，2003）。

我国应当参照市场经济国家的成熟做法，进一步深化改革，尽快构建行为规范、运转协调、灵活高效、公正透明的现代农业行政管理体制。

（二）机构职能

在发达国家，农业部所辖机构多为综合性组织，综合管理可以有效地避免业务部门之间不必要的摩擦，极大地提高了农业管理体制的运行效率和质量。在具体职能方面，主要侧重于资源保护、动植物检疫、食品安全、农村发展和市场开拓等服务性或监管性事务。

美国农业部是联邦政府内阁13部之一，农业部的宗旨是：服务于一个与土地资源相和谐的、食品安全健康且不匮乏的国家。农业部设有行政(USDA offices)和项目服务（agencies, services & programs）两种机构。其中：行政机构又区分为支持(departmental administration)和监管(departmental offices)两类部门；项目服务又区分为自然资源与环境、农场和海外农业服务、农村发展、食品营养和消费者服务、食品安全、农业科教与推广以及市场营销七类部门。自然资源与环境部门下设2个局，负责对美国的土壤、水资源、森林和野生动植物资源等进行综合的利用和管理；农场和海外农业服务部门下设3个局，负责农产品价格支持计划、农户收人支持计划、产品调节计划、农作物保险计划和资源保护计划的组织实施，也负责对美国农产品出口的支持和食品对外援助；乡村发展部门下设个3局，负责促进乡村社区的可持续发展和提高农村居民的生活质量；食品营养和消费者服务部门下设2个局，负责通过实施各种食品援助计划以及开展健康食谱和营养教育活动，确保全体美国人民都能够得到符合健康要求和营养标准的食物；食品安全部门下设1个局，负责确保全国肉、禽、蛋等畜产品的充足供应和消费的健康安全；科研、教育和推广部门下设4个局，负责农业科学技术的研究推广和教育培训；市场营销部门下设3个局，负责动植物检疫和农产品市场开拓。

日本的农业管理机构是农林水产省，它是依据《国家行政组织法》和《农林水产省设置法》建立的。农林水产省的内设机构有1个办公厅、5个“内局”和3个“外局”。办公厅被称为大臣官房，5个内局包括经济局、结构改善局、农蚕园艺局、畜产局和食品流通局，3个外局包括粮食厅、林野厅和水产厅。日本农林水产省的主要职能包括：1、促进农林水产业的稳定发展，进一步发挥农林水产业的作用；2、保障农产品的正常供给，不断提高国民的生活水平；3、推动农林牧渔业及农村、山村、渔村的经济、文化建设与振兴；4、保证国家的产业政策、区域政策、高技术开发及国际合作政策的实施。

英国的农业管理机构是环境、食品与农村事务局，它是英国政府22个部（局）之一，主要负责欧盟共同农业政策在英国的实施。该局由7个理事会组成：一是环境理事会，负责环境质量、气候、能源和环境风险，环境保护策略以及水和土地等各种事务；二是食品、农场和渔业理事会，负责一个地域的食物链，包括国内、欧盟以及国际农业、渔业政策，食品工业和食物链初始的赞助；三是土地利用和农村事务理事会，负责更广泛的农村事务议程，包括英格兰农村发展项目等措施，制订出来以便更有利于农村环境、经济和社区，以及帮助农场主和林场主变得更有竞争力、多样化、反应更灵活以及能够对环境负责；四是动物卫生和福利理事会，负责国际动物卫生、动物疾病控制以及动物卫生和福利计划等各种事务；五是运作和服务传送理事会，负责公司服务、电子商务和交流；六是科学理事会，负责在农业、环境和食品技术等领域的科研活动；七是普通法律服务理事会，负责各种法律事务。

而在我国，农业部的下属机构却基本上是按行业分设的，如种植业司、畜牧兽医局、渔业局、乡镇企业局、农垦局等等。其结果是，同样一项事务，往往会牵涉到数家机构，这既增加了管理成本，又降低了行政效能。今后，我国农业部门在制订“三定”方案时，应参考发达国家的普遍做法，将基本职能明确为“扶持生产贸易、增加农民收入、鼓励研发推广、加强动植物检疫、保障食品安全、促进农村发展和改善城乡居民的生活质量”，并在职能转换的基础上，重新设置机构，使之更为科学、合理。

五、公共支出框架

加入WTO后，我国的小规模经营农户要与发达国家的大农场主展开面对面的竞争，而我国的边境保护程度很低，国内支持又存在先天不足，这对我国农业而言，意味着严峻的挑战。

依据入世谈判结果，我国在农业方面主要做出以下承诺：1、取消非关税措施，设置关税上限，并将关税平均税率在2004年初降至17%； 2、取消对贸易的计划管制，仅对小麦、玉米、大米、豆油等10种产品实行有限期的进口配额管理；3、在质量标准和卫生检疫方面，遵守WTO有关规则；4、放弃采取特殊保障措施的权利；5、保持综合支持量（AMS）为零，黄箱支出的微量允许水平为农业GDP的8.5%；6、不再维持或使用出口补贴；7、放弃发展中国家所享有的特殊和差别待遇。

我们知道，《农业协定》的执行期将于2004年底结束，在新一轮谈判中，确立什么样的农业贸易政策框架，尚不可知。对我国而言，边境保护可以采取哪些措施，不可以采取哪些措施，往往要取决于多边会谈的结果。在这种情境下，我们所谓的“农业支持保护体系”实际上主要指的是国内支持。

从欧美发达国家的情况看，农业公共支出具有两个显著特点：一是财政支出规模大。以目前农民年人均享受的补贴计算，美国为1.4万美元，欧盟为1.7万美元。2002年5月，美国颁布的新农业法规定，未来10年里政府补贴农业的资金将为1900亿美元，比1996年农业法增加约830亿美元。二是扶持范围广，既注重对生产领域的支持，也强调对贸易、营销、信息体系等环节的支持。

与发达国家相比，我国不仅给予农民的支持较少，而且还向农民征收高额的农业税费。农村改革以前，我国人为压低农产品价格，为工业化建设提供原始积累，对农业的支持也仅限于农田水利基本建设投资，基本上不对农业进行补贴。改革开放以来，我国实行了一系列支持和保护农业的措施，使农业生产得到了快速发展，但农业支持仍存在两个突出问题：一是总体支持水平低。1996-2000年，我国的农业支持总量分别为1083亿元、1267亿元、1826亿元、1709亿元和2200亿元，分别占当年农业总产值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%。而按照相同的口径，发达国家的支持水平约为30-50%，巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家的支持水平约为10-20%。二是支持结构不合理。1998年以来，我国用于粮、棉、油、糖流通的补贴每年都在500-700亿元之间，约占当年农业支持总量的30%-50%。2001年，我国的农业支持总量为2000多亿元。从内部构成看，流通补贴一项占1/3，支农支出和农林水气事业费两项占1/3，农业基建、综合开发和扶贫支出三项占1/3，这个结构很不合理。今后，我国要加大对农业的投资力度，改革和完善现行公共支出结构。

在确立未来的公共支出框架时要明确，公共支出项目应当服务于政策目标。目前来看，我们有三大政策目标：一是增加农民收入，二是增强农业竞争力，三是促进农村发展。基于此，我们建议设立农业支持保护基金（可称为“支农基金”或“兴农基金”），重点用于实施以下政策项目：

（一）黄箱措施

1、差价补贴

补贴对象为粮食主产区的农民，补贴品种为小麦、玉米和水稻，补贴区域为存在明显生产优势的商品粮基地县，补贴条件为市场价格低于目标价格（按补贴区域边际土地的生产成本确定）。

2、贷款贴息

对于农业综合开发、农业产业化经营以及来自国外的农业援助等项目贷款，由财政负责贴息。

（二）绿箱措施

1、增加农业科技投入

科学技术是第一生产力，科技进步是提高国民经济整体素质的决定性因素。据估计，我国公共部门对农业科研的支持强度仅为千分之三点五，远低于发达国家百分之二的水平。今后要加大农业科研投入力度，加快科研成果的应用转化，增强我国农业的国际竞争力。

2、发挥农业保险的积极作用

我国的农业自然灾害发生率较为频繁，而农业保险具有对风险损失进行经济补偿的功能。但从目前来看，我国的农业保险日趋萎缩，远远不能适应农业发展的需要。今后要通过试办政策性农业保险，或者以保费补贴的形式扩大农业险的承保范围，逐步完善农业保险机制，增强抵御自然灾害能力，确保农民收入稳定和农业健康发展。

3、加强农业和农村基础设施建设

加强农业和农村基础设施建设，是提高农业综合生产能力和促进农村可持续发展的根本性措施。长期以来，我国在农业方面的基础设施投资总量明显不足，结构偏重于大江大河治理，而真正用于改善农业生产和农民生活条件的支出份额很小。今后，国家不仅要加强水利建设，也要注意保护生态环境；不仅要加强农业基础设施的建设，也要重视对农村公共设施的投资。

本版权系中国农村投资项目服务网所有

网络支持：北京金桥网信息技术有限公司　        物流配送：北京市义元商贸中心

                                     项目投资：北京新农庄农业发展有限公司                  园林工程：山东德州海光园林绿化有限公司